2026年1月1日，国务院国资委第46号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》正式施行，以终身追责、穿透监管为核心，将融资性贸易和虚假贸易的监管责任上移至集团管控层面，标志着国资监管迈入法治化新阶段。值此制度变革之际，回望十年前一起历经三级法院审理的循环贸易纠纷——中材供应链管理有限公司诉武汉重冶机械成套设备集团有限公司买卖合同纠纷案——具有特殊的时代参照意义。该案中，央企背景的出资方通过四环循环贸易结构向实际用资方提供近6000万元资金使用权，最终因坚持不变更诉讼请求而被最高人民法院驳回再审申请。本文以46号令的制度视角重新审视该案，系统梳理案件涉及的法律条文在新旧框架下的演变，分析46号令对存量循环贸易纠纷的溯及影响，并对央企在46号令框架下的争议解决策略提出建议。
2025年11月28日，国务院国资委以第46号令的形式正式发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（以下简称"46号令"），自2026年1月1日起施行，同时废止2018年第37号令（试行版）。从"试行"到正式实施，不仅是文件名称上两个字的删减，更标志着中央企业违规经营投资责任追究制度经过七年实践检验后正式定型，国资监管体系由此迈入法治化新阶段[1]。
46号令对融资性贸易的规制实现了三个关键突破：其一，将追责情形从37号令的72种扩展至98种，新增了金融业务和科技创新两大板块[2]；其二，首次确立"资产损失+不良后果"双重评价标准，即便未产生直接财务损失，若引发监管通报、信用评级下调等不良后果，同样面临追责[3]；其三，将融资性贸易和虚假贸易的监管条款从购销管理章节上移至集团管控章节，明确规定"所属子企业违反规定开展融资性贸易业务或'空转'、'走单'、循环等虚假贸易业务"属于集团层面的追责情形，彻底根除集团总部以"不知情"规避责任的制度空间[4]。
46号令施行之际，2026年4月，国资委召开地方国有企业虚假贸易整治专题会议，将整治范围从央企扩展到地方国企；同月，中纪委公开通报中国通用技术集团子公司因融资性贸易导致"钱货两空"的典型案例[5]。融资性贸易问题已从单纯的民事争议上升为国资监管和政治纪律层面的重大风险事项。
在这一制度背景下，笔者作为代理律师亲历的一起循环贸易纠纷——中材供应链管理有限公司诉武汉重冶机械成套设备集团有限公司买卖合同纠纷案（北京高院（2015）高民（商）终字第2405号、最高院（2016）最高法民申1426号）——呈现了特殊的对照价值。该案不仅展示了法院如何穿透循环贸易的合同外衣揭示融资借贷实质，更暴露了诉讼策略选择对实体权利的根本性影响。十年后重读该案，许多曾经存在争议的法律问题在今天的制度框架下已有明确答案，而一些在当时尚未被充分关注的程序陷阱，在46号令的追责压力下变得尤为致命。
案例索引：（2015）高民（商）终字第2405号民事判决书；（2016）最高法民申1426号民事裁定书；（2013）高民终字第4388号民事裁定书
审理法院：北京市第一中级人民法院 / 北京市高级人民法院 / 最高人民法院
代理律师：姜首伟、吴昊（代理大冶分公司）；姜山（代理重冶集团公司）
2012年8月，围绕同一批3970.417吨特种钢材，四家公司之间签署了三份买卖合同，形成了一个完整的四环交易链条：
第一环：华凯尔特钢与中材公司签订《工矿产品销售合同》，约定华凯尔特钢向中材公司采购特种钢材，合同总金额61,190,031.19元，华凯尔特钢须先支付20%预付款11,951,177.97元。
第二环：中材公司与大冶分公司签订编号为2012D-N159-151的《产品购销合同》，中材公司向大冶分公司购买同一批特种钢材，合同总金额59,755,889.83元，以国内信用证方式付款。
第三环：大冶分公司与同发创富签订《产品购销合同》，大冶分公司向同发创富购买同一批钢材，合同总金额59,565,243元。
第四环：同发创富收款后，将款项打给深圳华凯尔公司——与华凯尔特钢的实际控制人均为蒋辉超。
资金流向与合同链条完全一致：华凯尔特钢支付20%预付款给中材公司，中材公司通过光大银行开出信用证向大冶分公司支付全款59,755,889.83元，大冶分公司将全款支付给同发创富，同发创富再将款项打给深圳华凯尔公司。至此，华凯尔特钢以20%的预付款撬动了中材公司的近6000万元资金，在一段期限内获得全部资金的实际使用权。
三份合同约定的交货地点完全一致——中远飞云库乙库、丙库、丁库。然而，在整个交易过程中，除极少部分实物交货外，各方主要以开具发票作为"交货"凭证，发票开具方向甚至与合同方向相反。大冶分公司和同发创富均未向中材公司实际交付钢材。
中材公司支付近6000万元后未收到货物，遂以买卖合同纠纷为由，将大冶分公司及其母公司武汉重冶机械成套设备集团有限公司诉至北京市第一中级人民法院，请求解除合同、返还合同款59,755,889.83元并赔偿利息损失。
本案诉讼程序异常复杂，经历了五次关键性程序节点：
第一次交锋：北京一中院以买卖合同纠纷受理，作出(2013)一中民初字第5595号民事判决，支持中材公司的诉讼请求。
第二次交锋：北京高院在(2013)高民终字第4388号民事裁定中，首次认定"本案名为买卖合同纠纷，实为企业间因融资而发生的纠纷"，以一审法院对法律关系性质认定错误为由，裁定撤销原判、发回重审。这是本案的关键转折点。
第三次交锋：案件发回重审。北京一中院经法院释明后，中材公司虽在庭审中部分认可融资关系，但坚持不变更诉讼请求。法院依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条，判决驳回中材公司的全部诉讼请求。
第四次交锋：北京高院在(2015)高民（商）终字第2405号二审判决中维持驳回。值得注意的是，中材公司在二审中首次明确认可各方之间存在循环买卖交易，认可各方系企业间融资关系，出资方是中材公司，用资方是华凯尔特钢。
第五次交锋：最高人民法院在(2016)最高法民申1426号再审裁定中，系统回应了中材公司的三项再审理由，最终驳回再审申请。
本案三级法院确立了以下三个核心裁判规则：
第一，穿透式审判。法院从合同链条、资金流向、货物交付、控制关系、交易频率五个维度全面审查交易实质，认定循环贸易的本质为企业间融资借贷[6]。
第二，诉请变更须明确具体。当事人的口头认可、代理词中的条件性表述，以及将"返还货款"改为"返还合同款"的文字修改（仍基于买卖合同关系），均不构成对诉讼请求的有效变更[7]。
第三，审级利益保护。二审法院不能直接就当事人未在一审中主张的法律关系进行审理，否则将损害当事人的审级利益。当事人可以基于法院认定的法律关系另行起诉[8]。
本案审理于2013年至2016年，距今已逾十年。十年间，民商事法律制度发生了系统性变革，与本案相关的多个法律条文均经历了重大修改。以下对照表系统梳理了案件涉及的关键法条在新旧框架下的差异：
| 法律问题 | 案件审理时（2013-2016年） | 现行框架（2026年） |
|---|---|---|
| 通谋虚伪表示 | 适用《合同法》，无通谋虚伪表示一般规则。法院主要依据法律关系的实质特征进行定性认定 | 《民法典》第146条首次在立法层面确立：行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。为法院穿透循环贸易合同提供了明确的法律依据 |
| 法院释明变更诉请 | 2001版《民事诉讼证据规定》第35条：法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。当事人不变更的，法院驳回其诉讼请求 | 2019修订版《民事诉讼证据规定》删除了该条，改为现行第53条：法院应当将法律关系性质作为焦点问题进行审理，当事人不变更诉请的不影响法院继续审理。法律后果发生根本变化 |
| 企业间借贷合同效力 | 依据最高院1996年批复，企业间借贷一般认定为无效。法院认定"实为借贷"后往往直接否定合同效力 | 原则上有效。依据《民法典》及2020年修正的《民间借贷司法解释》，法人、非法人组织间为生产经营需要所立的借贷合同，除法定无效情形外有效 |
| 穿透式审判 | 本案审理时，《九民纪要》尚未出台，穿透式审判主要依靠各法院的裁判实践 | 2019年《九民纪要》第72条首次明确提出穿透式审判思维，要求在融资性贸易中穿透合同形式审查交易实质。本案裁判逻辑与九民纪要精神完全一致 |
| 《民事诉讼法》起诉条件 | 第119条（起诉条件） | 第122条（条文序号调整，内容基本一致） |
| 《民事诉讼法》二审判决 | 第170条第一款第（一）项（维持原判） | 第177条第一款第（一）项（内容一致） |
| 《民事诉讼法》再审申请 | 第204条第一款（驳回再审申请） | 第211条（条文序号调整） |
| 民诉法解释重复起诉 | 2015年版民诉法解释第247条 | 2022年修正版第247条（内容一致） |
| 国资委追责规章 | 无直接对应的追责规章。央企贸易业务合规主要依赖内部管理制度和审计 | 国资委46号令（2026年施行），13个方面98种追责情形，终身追责，将融资性贸易监管上移至集团层面。74号文"十不准"确立操作红线 |
上述对照揭示了一个值得深思的现象：本案审理时，企业间借贷原则上无效、通谋虚伪表示缺乏立法依据、穿透式审判尚未制度化。在这样的法律环境下，中材公司坚持以买卖合同纠纷起诉，可能并非单纯的诉讼策略失误——在当时的制度背景下，将案件定性为"企业间借贷"意味着合同可能被认定无效，出借方仅能主张返还本金而丧失利息请求权。
然而，随着《民法典》的施行和企业间借贷效力的"从无效到有效"转变，当年的制度顾虑在今天已经不复存在。如果本案发生在今天，中材公司完全可以在法院释明后将诉讼请求变更为企业间借贷纠纷，主张返还本金及利息，获得更有利的裁判结果。这一变化，恰恰体现了法律制度演进对商事争议解决格局的深刻影响。
假设中材公司是一家中央企业或地方国有企业（中材供应链管理有限公司具有央企背景），在本案的交易模式下，46号令的追责逻辑将对中材公司产生严厉的追溯审视：
第一，集团管控责任。46号令第七条第（八）项明确规定，所属子企业违反规定开展融资性贸易业务或循环等虚假贸易业务，集团层面应当承担追责责任。本案中，中材公司在整个交易链条中处于出资方位置，通过循环贸易向华凯尔特钢提供近6000万元资金使用权，在46号令框架下，直接构成"违反规定开展融资性贸易业务"。
第二，购销管理违规。46号令第九条第（五）项规定，"违反规定提供赊销信用、预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资"属于追责情形。本案中材公司通过预付款和信用证向大冶分公司支付全款，在46号令框架下，该交易模式本身即构成违规。
第三，资产损失与不良后果的双重评价。46号令第二十二条将5000万元以上定义为重大资产损失，第五项将"受到行业管理部门通报处罚"等列为重大不良后果。本案近6000万元的资金未能收回，在46号令框架下构成重大资产损失；由此引发的长达数年的诉讼纠纷，也可能构成重大不良后果。
本案中，大冶分公司作为通道方成功实现了民事诉讼中的责任隔离——法院驳回了中材公司的全部诉讼请求。但在46号令框架下，通道方的风险判断需要重新校准：
第一，46号令不区分"主动设计"与"被动参与"。即便通道方主张自己仅为被拉入链条的中间环节，不知悉交易的融资性质，46号令第十二条关于"违规出借资金"、第十四条第（九）项关于"违反规定代持股权、虚假控股"等追责情形，仍可能将其纳入追责范围。
第二，"没有亏损"不再是有效抗辩。46号令确立了"资产损失+不良后果"双重评价标准。即使通道方在交易中没有遭受财务损失，但因参与虚假贸易而面临的监管调查、通报批评、信用降级等，同样构成"不良后果"。
第三，民事免责不等于行政免责。本案中，大冶分公司在民事诉讼中成功免责，不承担还款责任。但在46号令框架下，即便民事责任被驳回，企业的合规管理人员仍可能因参与虚假贸易而面临行政处分甚至刑事追诉。
在2013-2016年的制度环境下，中材公司坚持不变更诉请的行为，虽然有诉讼策略上的失误，但也反映了一个真实的制度困境：将案件定性为"企业间借贷"在当时意味着合同可能被认定无效，出借方仅能主张返还本金。相比之下，坚持买卖合同纠纷起诉，至少在理论上可以主张返还货款、赔偿损失、解除合同等更丰富的救济。
然而，法院在本案中选择的处理方式——驳回诉讼请求而非直接转换法律关系进行审理——在当时和今天看来都是值得商榷的。2019年《民事诉讼证据规定》修订后，法院的处理方式已发生根本变化：不再要求当事人变更诉请，而是将法律关系性质作为争议焦点审理，并根据实质法律关系作出裁判。
在2026年的制度框架下，如果遇到类似的循环贸易纠纷，当事人的诉讼策略需要从根本上重构：
第一，不再纠结于"诉请变更"问题。由于2019版《民事诉讼证据规定》已删除法院告知变更诉请的规定，法院将直接将法律关系性质作为争议焦点进行审理。当事人无需变更诉请，法院会根据实质法律关系作出裁判。
第二，企业间借贷已原则上有效。中材公司可以同时主张买卖合同关系和企业间借贷关系作为备位请求权基础，无需担心因合同效力否定而丧失救济途径。民法典第146条为通谋虚伪表示提供了明确的法律依据，表面买卖合同无效后，隐藏的借贷关系可以独立进行效力判断。
第三，46号令要求同步启动合规应对。在民事诉讼之外，涉案央企还应当主动向国资监管部门报告、启动内部合规调查，争取从轻或减轻处理（46号令明确将主动报告列为从轻情节）。律师的角色不再局限于诉讼代理，还需要参与合规审查和责任追究程序。
对于通道方而言，46号令框架下的风险应对策略需要更加立体化：
民事诉讼层面：继续沿用本案中的成功策略——主动揭示交易全貌，明确过桥定位。在本案中，大冶分公司的这一策略使法院能够从整体视角审视交易性质，是最终驳回中材公司诉请的关键因素。
合规应对层面：建立事前尽职调查和交易对手穿透机制。46号令要求集团对子企业贸易业务承担穿透式管控义务，通道方不能以"不知情"作为免责事由。事前对交易链条的完整穿透审查，不仅是民事诉讼中举证的需要，更是46号令下合规要求的硬性规定。
证据保全层面：建立"实质控制"的证据体系，重点包括货权的动态证明、定价的市场化证明、资金流的开放性证明。一旦被认定为虚假贸易，这些证据将成为区分"主动设计"与"被动卷入"的关键。
从37号令试行到46号令正式施行，从企业间借贷原则上无效到原则上有效，从缺乏通谋虚伪表示立法到民法典第146条的确立，从穿透式审判的司法实践到九民纪要的制度化确认——过去十年间，围绕融资性贸易的法律制度发生了根本性变革。
本案在2013-2016年的审理中，法院的穿透式审判逻辑与后来的九民纪要精神完全一致，具有前瞻性。中材公司坚持不变更诉请导致近6000万元诉讼请求被全部驳回的教训，在今天仍具有强烈的警示意义。所不同的是，如果本案发生在今天，法律制度已经为当事人提供了更明确的规则指引和更丰富的救济路径。
46号令的施行，标志着对融资性贸易的治理从"司法穿透"延伸至"行政追责"和"纪律处分"三个维度。对于央企而言，循环贸易的风险已经不再局限于民事败诉，而是上升为终身追责的政治纪律风险。在这个意义上，从46号令回望本案，不仅是法律史的一次对照，更是对央企合规管理时代的一次深刻反思。
[1] 参见《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号），2025年11月28日发布，2026年1月1日起施行。
[2] 参见道可特律师事务所：《46号令时代：融资性贸易的穿透式治理与争议解决实务》，2026年3月19日发布。
[3] 参见46号令第二十条至第二十七条，确立"资产损失+不良后果"双重评价标准。
[4] 参见46号令第七条第（八）项："所属子企业违反规定开展融资性贸易业务或'空转'、'走单'、循环等虚假贸易业务"。
[5] 参见2026年4月中纪委办公厅公开通报中国通用技术集团子公司虚假贸易典型案例。
[6] 参见北京市高级人民法院（2015）高民（商）终字第2405号民事判决书。
[7] 参见最高人民法院（2016）最高法民申1426号民事裁定书。
[8] 参见北京高院（2015）高民（商）终字第2405号判决书关于"审级利益"的论述。
[9] 参见《中华人民共和国民法典》第一百四十六条。
[10] 参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（2019年修订），法释〔2019〕19号。
[11] 参见《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（2020年修正）。
[12] 参见《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第72条。
[13] 参见《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》（国资发财评规〔2023〕74号）。
[14] 参见杨婷：《诉讼请求变更的认定与处理》，载《人民司法（案例）》2014年第8期。